袁靖委员:三项提案聚焦考古工作
双击自动滚屏 来源:中国文物报 发布时间:2020/6/1 阅读:82

      中国文物报记者 李瑞
      保障一线考古人员合法权益、推进土地储备考古前置、建设全国文物考古数据库,这是全国政协委员、中国社会科学院考古研究所研究员袁靖今年三项提案的主要内容,每一项都聚焦考古工作者及考古事业未来的发展,这也是他连续三年专注考古事业,坚持为考古工作者、考古事业的未来发展鼓与呼。
      切实保障一线考古人员合法权益
      2019年8月,习近平总书记在敦煌研究院座谈时的讲话强调,要关心爱护科研工作者,完善人才激励机制,为科研工作者开展研究、学习深造、研修交流搭建更好平台,提高科研队伍专业化水平。
      “考古科研机构是基层文博单位中,专业化程度较高、人才相对集中的单位,考古工作涉及大量野外调查和发掘,工作条件十分艰辛,广大考古工作者不辞辛劳,为弘扬中华民族的优秀文化和灿烂历史积极奉献,是中华民族文化遗产保护和传承工作的骨干力量。”袁靖告诉记者。
      据袁靖介绍,1984年,劳动人事部出台《关于文物考古职工实行野外工作津贴的意见》,规定全国文物考古系统从事普查、测绘、发掘工作的职工参照地质普查、勘探津贴标准领取津贴。2006年,人事部、财政部、文化部联合制定印发《文化事业单位贯彻<事业单位工作人员收入分配制度改革方案>的实施意见》,再次重申文物考古系统从事普查、测绘、发掘等工作的人员继续按照劳动人事部1984年文件规定领取考古津贴。
      “因多种原因,在实际执行中,关于考古津贴的规定并未具体实施”,袁靖说。
      袁靖总结主要有四个原因,一是一些地方质疑考古津贴发放及标准的合法性,不认可上世纪80年代开始执行的以地质勘探津贴标准作为考古野外津贴的依据,不同意发放考古津贴,不认可考古津贴的发放标准。
      二是曲解考古津贴的概念。财务、审计,包括部分地区文物主管部门将考古工作等同于行政出差,将交通、伙食、住宿补助等同考古津贴,实际降低了野外考古工作津贴标准。考古津贴发放限定工作区域,仅对异地开展考古工作人员发放。部分文物考古单位,特别是市(县)级文物考古单位,工作区域主要集中在本市、县范围内,按地方规定无法领取津贴。
      三是错误理解考古津贴性质。一些单位为避免引起矛盾,降低津贴标准或压缩统计口径,导致野外工作津贴部分不能按实际情况列支。津贴发放不覆盖全部野外考古人员,部分考古单位的聘用制人员,以及短期参与考古工作的部分科技考古和文物保护人员,按规定无法领取津贴。
      四是多劳多得的激励机制落实不彻底。近年来,随着土地储备考古前置的推行,考古任务大幅度提升,考古人员经常需要加班加点开展工作,包括放弃节假日休息,一直是义务奉献。不少地方的考古机构不属于科研单位,不能建立科研激励机制,挫伤考古人员的积极性,造成人才流失。
      袁靖认为,针对以上问题,除了要考古工作者学习老一辈学者献身国家考古事业,努力做好工作,提高思想认识之外,还应从法规上、制度上为做好考古工作,推动文化遗产保护顺利发展建立有效保障。
      为此,袁靖提出了三个建议。一是国家制定统一规定。由国家人社部、财政部和国家文物局参照地质勘探、交通运输部门野外津贴制度方式,具体针对从事考古工作的人员及考古单位长期聘用的专业人员,对在本市、县开展考古工作的人员一视同仁,联合制定野外津贴规定,明确津贴发放的标准。
      二是明确考古津贴性质。考古津贴应从考古项目经费中列支,不纳入单位人员绩效工资总额,不受单位人员薪资总量限制。在考古机构所在地开展考古工作,按照工作类别领取津贴。
      三是建立一线考古人员多劳多得的绩效考核标准和奖励机制。由人社部、国家文物局出台针对考古人员承受日益繁重的调查和发掘工作的特殊性质,制定对一线考古人员发放绩效工资的考核标准和建立奖励机制的指导意见,推动各省、市、自治区贯彻执行,切实保障一线考古人员的合法权益。
      推进土地储备考古前置工作
      中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中明确提出,“完善基本建设考古制度,地方政府在土地储备时,对于可能存在文物遗存的土地,在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。”“这对于在全国范围内推动土储项目考古工作前置,促进地方依法做好土储项目中的文物保护工作,是一个有力的促进。”袁靖说。
      袁靖注意到,“近些年,郑州、北京、广州、成都、南京、西安等多地相继出台土地出让前考古前置的政策,取得了积极的成果。”但是,袁靖发现,土地储备考古前置工作仍然存在一些问题。
      一是考古勘探发掘经费性质难以界定。各部门对于土地储备考古前置的勘探和发掘费用性质均无法认定,是以当地财政或土地储备机构支付此考古费用,再列入土地开发成本,还是由当地财政或土地储备机构承担,在法律层面没有明确规定。
      二是土地储备和考古勘探发掘环节有待优化。土地收储阶段的清理表土等问题和考古调查勘探环节不衔接,造成考古勘探工作无法在约定时间内完成。另外土地储备考古前置面临勘探、发掘面积大、时间任务紧等难题,考古机构人员数量有限,影响后期土地开发工作。
      三是土地储备考古前置工作缺乏监督。土储、自然资源部门在土地收储、出让前一般不征求文物行政部门意见,在实际的工作中没有相应的部门及时进行监督。另外考古未纳入行政审批清单,文物法规难以得到全部贯彻执行。
      为此,袁靖建议,一是构建顶层设计,完善法律法规。选取历史文化名城、文物遗存较多、土地问题较为突出的区域作为改革试点,由相关部委编制工作指南,确保考古前置工作积极稳妥推进,出台在全国范围内推行土地储备考古调查勘探发掘前置工作的专门文件。从中央部委到地方政府应加强监督及违法处置工作。从国家层面完善有关考古前置方面的法律文件。自然资源部应将此工作作为监管内容,开展专项督查,国家文物局应将考古前置作为检查内容或评定标准,地方政府应起主导作用,明确牵头部门,建立由相关部门参与的协作机制或联席会议制度,定期召开专题会议,研究解决问题。
      二是优化工作程序,创新工作方法。各省市应结合国土信息数据库和文物普查数据库构建全国文物埋藏情况信息化系统,划定全国文物保护带,通过调查、勘探,在项目启动前,明确地下文物情况。鼓励各地政府统一建立综合评估制度并组织完成区域内文物保护、环境评价等事项评估,对于拟纳入储备的土地,按项目整体委托文物勘探工作,依据勘探结果确定是否纳入土地储备库。简化考古流程,缩短考古周期,将拟纳入储备的土地考古勘探和发掘作为配合建设项目的专项工作来做,由各地政府主导,省级文物行政管理部门组织实施。将土地储备考古前置工作纳入国土空间规划,由地方政府主导,联合自然资源部主管部门、文物部门优化评价方法,以实现不同区域范围内的土地根据实际情况选取不同方式开展工作。
      三是保障考古资金,加强人才培养。以地方政府为主导,发挥财政主导作用,同时发挥社会力量筹措资金,实行专款专用,以确保考古前置工作顺利进行。出台全国性考古费用定价政策,土地储备机构实行“收支两条线,以收定支”。鼓励省级文物单位加强全省范围内的考古工作队伍建设,以省为单位,加强培养考古人才队伍,在全省范围内实现人员调配、资源共享。
建设全国文物考古数据库
      “《关于建设全国文物考古数据库》的提案是源于2020年初参加一个省辖市文物保护与考古研究机构建设基于全市‘一张图’模式地理信息系统的文物考古数据库项目验收会,”袁靖坦言,“当时发现同处于这个省辖市的省级考古研究院和中国社会科学院考古研究所在当地的考古队也在建设自己的数据库,这三家单位的数据库分别由不同的软件公司建设,没有统一的标准,各做各的,数据资源难以整合,不能发挥各有侧重、分建共享的作用。”
      “考虑到全国各地的文物考古机构分别都在建设各自的数据库,如果不能在国家层面上做好顶层设计,没有统一的建设标准,最后数据库的作用只能局限在某个机构或某个地区,应用面非常局限,明显与数据库和大数据分析研究的理念不合,是一种资源的浪费、能力的束缚,这种状况亟待改变。”袁靖说,“我认为必须在国家层面上做好顶层设计,尽快启动科学的全国文物考古数据库建设。”
      袁靖认为,建设统一规范的全国文物考古数据库,有助于科技基础条件的重整和改善,加强全国文物考古资源有效集成,有利于避免重复投资,提高我国文物科研标本和科学数据生产和保存的规范性、系统性和安全性,实现全国文物考古资源的科学化管理、开放共享和价值增殖,为科学研究、技术进步和社会发展提供网络化、社会化的文物考古资源共享服务,是实现文物考古跨越式发展的战略举措。
      建设统一规范的全国文物考古数据库,可实现对田野考古项目发掘工地的实时动态管理,实现出土文物在线登录,利用“互联网+”技术支撑考古工作的在线化和移动化办公管理,加强出土文物安全管理。对包括已发表和未发表的遗址以及墓葬资料进行数字化开发,并对遗迹单位进行矢量化,建立基于统一空间基准的空间数据库,实现文化遗产的纸质管理到数字化管理能力升级,并实现从“碎片化”管理到“一张图”的管理模式,为文化遗产保护规划纳入国土空间规划体系提供本底数据。为城市建设提供查询、空间分析、专题地图制作和可视化展示等多种服务。
      对此,袁靖建议,一是做好顶层设计。由国家文物局组织调研及召开专门会议,在汇总典型机构在数据库建设过程中的成功经验和不足之处的基础上,制定符合文物考古业务管理、科研要求和公众服务的各类数据标准;制定不同层级数据采集、共享、交换的流程、标准和技术规范;制定文物信息与城市规划建设部门数据共享的标准和技术规范;制定不同层级数据交换标准和接口技术规范。各级数据库如有需要,可在符合国家文物局基本要求的前提下,增加自己所需的数据库内容。
      二是建设全国文物考古数据库。基于自然资源部2000国家大地坐标系,建立统一标准规范体系的全国文物考古数据库,包括国家级、省级、地市级、区县级、遗址级几个不同层级的考古数据库,依托文物主管部门、考古科研单位和基层文馆所的业务工作,全面实现考古数据库的分建共享,权益保护、互联互通、分级权限管理。
      三是关于全国文物考古数据库的内容。文物考古数据库具体可以分为田野考古发掘项目数据库,考古发掘墓葬数据库,考古发掘遗址数据库,考古勘探数据库,文物保护单位数据库,文物监测数据库,文物修复及其研究信息数据库,科技考古数据库等。
      四是建立“四大”信息服务平台。构建考古项目动态监管的管理平台,实现考古项目全流程动态监管,构建支撑文化遗产保护规划管理的“一张图”管理平台,构建考古科研服务平台,全息采集田野考古现场数据,对考古资料进行全面梳理和数字化。构建公众服务平台,让文物“活”起来。
      五是制定分级权限和实现共享。定义好各个层级数据共享的标准,对数据设置分级权限管理机制,确保数据安全。不同层级依托具体承建单位,分别建立本层级数据库,基于分级权限和管理区域设置数据权限,并根据共享数据标准进行共享。

 
 

      
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